東京地方裁判所 昭和３３年（行）７５号 判決 1960年3月24日
原告 初島町
被告 内閣総理大臣
訴訟代理人 朝山崇
主文
原告の請求はこれを棄却する。
訴訟費用は原告の負担とする。
事実
原告訴訟代理人は「被告が原告に対する自甲振第一三九号昭和三二年一二月一二日付書面をもつて為した原告申請の自治紛争調停委員の調停申請却下処分は、これを取消す。訴訟費用は被告の負担とする。」との判決を求め、その請求の原因として、
一、昭和二八年九月一日旧町村合併促進法の施行にともない、昭和二九年九月一九日原告初島町の南の隣接地に有田郡中、箕島町、保田村、宮原村、糸我村の四町村が合併して有田町（後に有田市）が形成され、同三〇年二月一日初島町の北及び東の隣接地にいわゆる海草郡「加茂谷六ケ村」のうち初島町を除く下津町、大崎町、塩津町、加茂村、仁義村の五町村が合併して下津町が形成されたが、初島町のみは新しくできた右有田、下津両町のいづれとも合併しなかつた。
昭和三〇年四月一三日初島町議会は、初島町を廃して有田町に編入することを決議し、同月一五日有田町議会も同様の決議をなし、同月一八日付をもつて両町から和歌山県知事（以下単に知事という）に対し、地方自治法第七条による初島町を有田町に編入する処分申請がなされた。ところが、これは初島町住民の意思を無視したものとして、多くの住民が反対したため、右合併決議後六日目の同年四月一九日、二〇日に初島町長及び同町議会議員が総辞職し、その選挙を経て成立した新しい初島町議会は、同年五月二九日、既に前議会でなした初島町を有田町へ編入するとの議決は町民の与論に従つて白紙解消を期す旨議決し、つづいて同年六月一六日に初島町住民の住民投票を行つたところ、投票の結果は有田町との合併を白紙解消することの賛成が圧倒的多数であつた。よつて、初島町議会は同年一二月一五日初島町は有田町と合併しない旨決議し、同月二八日知事に対し、前記有田町への編入処分申請を取下げた。
そうして、昭和三一年九月一日、初島、下津両町議会はそれぞれ両町の合併を議決し、両町は同月三日知事に対し、地方自治法第七条による合併申請をなした。ところが、和歌山県（以下単に県という）及び同県知事は右法条処定の手続をとらないばかりか、知事は、昭和三二年三月三一日新市町村建設促進法第二八条の規定により、有田市、下津町及び初島町の一市二町の合併勧告をなすに至つた。
二、初島町は、その歴史的、地理的、経済的な事情から、有田市との合併は困難であり、同町住民は有田市と合併することを望まず、このことは前記住民投票の結果に明らかに表現されている。そうして、初島町と下津町は前記の通り適法な両町議会の議決に基いて両町の合併を申請したものであり、これに対し県議会及び知事は、右両町の合併及びその申請手続が違法不当なものでない限り、前記地方自治法第七条の規定による手続をなさなければならない。しかるに、県は右初島、下津両町の合併申請を有効とするのみならず、既に初島町が取下げた前記初島町の有田町への編入処分申請をも有効とする見解をとり、前記初島、下津両町の合併申請についての手続をなさない。そのため、初島町と県とは正に対立紛争の状態にあり、この事態が深刻さを加えつつある際に、知事による前記一市二町村合併勧告がなされたものである。
三、そこで、初島町は、昭和三二年七月三一日、地方自治法第二五一条に基づき県を相手とする自治紛争調停委員の調停申請をなしたところ、被告は請求の趣旨記載の通り却下処分をし、該書面は同月一四日到達した。被告が右処分をなした理由は左記の通りである。
「一、地方自治法（以下「法」という）第七条第一項の規定による廃置分合の申請については、都道府県知事において、当該申請の内容が適正を欠き又は不合理であると認めるときは、その処分を行わないこともできるものであるから、知事が当該処分を行わないことを理由として調停の申請を行うことはできない。
二、町村合併に関する和歌山県知事の勧告は、初島町の規模が適正を欠き、かつ、地勢、交通、経済事情、その他の事情に照らし、町村合併を行うことがその基礎的な地方公共団体としての機能の十分な発揮と住民の福祉の増進のため必要であると認め、和歌山県新市町村建設促進審議会の意見をきき、本職とも協議して行われたものであつて、当該合併計画及びこれに基く勧告については、これを調停の対象とすることはできない。
三、町村合併に関する事務は、国が都道府県知事に委任した機関委任事務であるから、町村合併の推進に当つて、特定の市町村と都道府県知事との間にたとえ意見の懸隔があつても、これに関しては法第二五一条第一項の規定の適用はない。」
四、しかしながら、地方公共団体の廃置分合は、地方公共団体の分担する事務であり、本件紛争はいづれも普通地方公共団体たる初島町と和歌山県との間における紛争である。
即ち、町村の廃置分合は憲法第九二条の規定にある「地方公共団体の組織及び運営に関する事項」であり、これは同条に規定されてある通り「地方自治の本旨に基いて」定められるべきものであり、この規定により地方自治法第七条の規定が存し、同条第一項の規定によると、町村の廃置分合は関係町村の申請（これは同条第五項の規定により関係町村議会の議決を経なければならない。）を基礎とし、当該都道府県の議会の議決を経て、地方公共団体の首長たる都道府県知事が決定することとしている。このようにして廃置分合が決定された場合、内閣総理大臣に対して届け出て、この届け出により総理大臣が告示することにより、廃置分合の効力が発生するわけである。右規定の趣旨からみても明らかな通り、町村合併処分の権能については、地方自治法において、憲法の規定する地方自治の本旨に基いて、関係地方公共団体の意思を尊重し、地方公共団体に分担させることを定めているというべきである。
そうして、本件合併申請は、普通地方公共団体である初島町がその首長たる町長の名において、同じく普通地方公共団体たる和歌山県に対し、その首長たる知事宛になしているものであり、県の代表者としての知事は地方自治法第七条によつてこれを県議会の議に附さなければならないのに、その手続をとらず、一方県議会としても、このような場合には同法第九八条の規定による監査或は同法第一〇〇条の規定による調査を行い、もつて右合併申請に関する県の事務処理に遺憾なきを期すべきところ、県議会もまたかような措置をとらない。すなわち、和歌山県なる地方公共団体は消極的に合併拒否の態度をとつているものである。以上のような次第であるから、本件合併に関する紛争は、初島町と和歌山県という普通地方公共団体相互の紛争というべきものである。
なお、町村合併事務が、被告の本件決定理由にいう如く、都道府県知事に対する機関委任事務ではないということは次の点からも明らかである。即ち、地方自治法の規定によると、機関委任事務に関する事項は、議会の議決事項の対象とならないし、同法第九八条の書面検査並びに監査請求及び第一〇〇条の調査権の対象ともならず、僅に第九九条の規定による説明要求権及び意見陳述権があるにすぎない。従つて仮に町村合併が機関委任事務であるとするならば、都道府県議会の容喙すべきところではない筈であるが、前記の通り議会の議決を要するものであり、これは、町村合併事務が都道府県知事に対する機関委任事務でないことを示すものである。更に、新市町村建設促進法第二八条の規定による都道府県知事のなす合併勧告も、勧告をなし得るに止まり、それ以上の勧告の効果について規定していないのであり、その勧告を受け容れて町村合併をする場合でも、前記地方自治法第七条に規定された手続を必要とするのであり、又、旧町村合併促進法第三三条第三項の規定による内閣総理大臣の合併処分は、同条第六項の規定により地方自治法第七条一項の規定による都道府県知事の処分と擬制する旨定めてある等の点からしても、町村合併が都道府県知事に対する国の機関委任事務でないことは明らかである。
五、本件調停申請を受けた被告は、これを自治紛争調停委員の調停に付すべき義務があり、被告の自由裁量により調停に付すべきか否かを決定し得る性質のものでない。
仮に、自由裁量により決定し得るとしても、およそ普通地方公共団体は相互に地方自治の本旨を尊重するとともに、国内における統治団体として相互の連結協調をはかるべきものであるのにかかわらず、本件においては、初島町と和歌山県との間に紛争があり、平常な状態でないのであり、内閣総理大臣としては、一刻も早くその紛争を処理して地方統治の安全をはかるべきであつて、本件のように紛争を二年間以上も放任することは許されない。地方自治法第二五一条の規定による調停制度は、正に本件のような場合において、裁判に準じた合理的にして妥当な解決をなすため、特に制定されたものというべく、この制度の他には、地方自治法上合理的にして妥当な解決をする制度はないのである。
しかるに、被告はその恣意により右調停制度を無視し、本件却下処分をなしたものであり、これは自由裁量の範囲を逸脱した著しく不当な処分であり、違法なものである。
よつて、被告のなした本件調停申請却下処分の取消しを求めるため本訴に及んだ。
旨陳述し、
被告の本案前の主張に対し、
本件訴の原告は、初島町であり、訴状に「原告初島町長中村丈一」と記載したのは、「原告初島町、右代表者初島町長中村丈一」の誤記であり、原告が初島町であることは、訴状において普通地方公共体団である初島町と和歌山県との争いについて被告に調停申請をした旨記載している点からも明らかである。
本件訴の提起については、先づ昭和三二年七月二八日初島町議会は前記被告に対する自治紛争調停委員の調停を申請する件を議決したが、前記の通り右調停申請は却下されたので、初島町長は、町議会に対し右却下処分取消の訴提起の承認を求め、更に昭和三二年六月四日町議会を招集して再議に付したが、議決をしないので、行政訴訟事件特例法第五条の規定による出訴期間の関係もあり、同町長は同年同月七日地方自治法第一七九条第一項の規定により、本件訴を提起することを決定した。右処分について、同町長は次の同町議会に対し承認を求めたが、議会は承認、不承認の議決をなさなかつた。右議会の承認は得られなかつたが、このことは、既になされた本件訴の提起そのものには何らの効果を及ぼすものでない。
旨述べた。
（証拠省略）
被告訴訟代理人は、本案前の申立として、「本件訴を却下する。訴訟費用は原告の負担とする。」旨の判決を求め、その理由として「本訴は初島町長中村丈一が原告となり提起したものであるが普通地方公共団体は、地方自治法第九六条第一項一〇号の規定による議会の議決を得て、自ら訴訟当事者となることができるが、右団体を代表する執行機関である長は、自ら訴訟当事者となることができず、本件原告初島町長は当事者適格を欠くものであるから、本訴は不適法である。なお本件訴訟提起については、初島町議会はこれを否決しているにもかかわらず、同町長において本件訴を提起したものであり、同法第一七九条の規定による専決の要件をも欠いているものである。」と述べ、
本案に対する申立として、主文第一、第二項同旨の判決を求め、請求原因に対する答弁として、原告主張の事実関係については、すべてこれを認めるが、右事実関係に基く法律上の主張は争うと陳述し、かつ、被告の主張として、
一、普通地方公共団体の廃置分合は、本来国の事務であり（このことは、同性質の事務についての地方自治法第七条二、三項、第六条一項、旧町村合併促進法第三三条、新市町村建設促進法第二九条三項所定の内閣総理大臣の権限に照し明らかである）、市町村の廃置分合も都道府県知事に対する機関委任事務であつて、都道府県の事務とは関係がない（地方自治法第七条一項に、都道府県議会の議決を経ることとされているのは、都道府県が市町村を包括するものであり、これをその行政組織上の構成単位とし、その廃置分合に利害関係が切実であるところから、都道府県の意思を反映させて民主的かつ能率的な行政の確保を図るため法律が特別の規定を設けているに過ぎず、これによつて右事務の本質が左右されるわけではない。また知事は市町村の廃置分合についての都道府県議会の議決を執行する関係にはなく、市町村の申請に基き、これを同議会に提案するか否かを決する立場にあるから、申請に沿う処分をしないのを相当とするときは提案を要しないのである。）。そして、この場合都道府県知事は、市町村が自らなす廃置分合を承認するのではなく、市町村の申請に基き、自らこれを決定するのであつて、行政上極めて強度の指導監督的地位にあり、市町村と対等の立場にあるものではない。
二、そうして、地方自治法第二五一条の規定による調停に付せられるべき紛争は、独立対等の普通地方公共団体相互の間又は同一普通地方公共団体の機関相互の間における紛争に限られ、本件紛争のように、普通地方公共団体たる初島町と、他の普通地方公共団体の機関にして、本件においては国の委任事務処理機関たる和歌山県知事との意見の対立は（この対立は知事の決するところにより解決される性質のものでもあり）、右法条にいう自治紛争に当らないものというべきである。
三、又、右法第二五一条の規定は紛争当事者に調停申請の権利を認めたものでなく、調停申請に基いて調停に付するか否かは、内閣総理大臣が全くの自由裁量によつて決すべきものである。
以上の次第であるから、初島町長からの本件調停申請を却下した被告の処分は正当であり本訴請求は理由がない。
旨陳述した。（証拠省略）
理由
一、原告の確定及び原告の当事者適格について。
被告は、本件訴の原告は初島町長であるから原告適格を欠き、又地方自治法第一七九条の町長専決の要件を欠き、不適法な訴であると主張する。
本件訴状に原告の表示として「原告初島町長中村丈一」と記載されていて、同町長自身が原告であるように解される恐れがあるけれども、右訴状記載の請求の趣旨、原因によると、本件訴は、初島町が和歌山県知事に対して地方自治法第七条一項の規定により下津町との合併申請をなしたのに対し、同県知事が同条同項所定の手続を執らなかつたため、初島町と知事との間に右両町合併に関する意見の対立が続いているので、この対立による紛争を同法第二五一条の規定による調停に付せられんことを、町長中村丈一が初島町を代表して被告に申請したのに対し、被告がこれを却下したので、右町長中村丈一からこの却下処分の取消しを求めるために提起されたものであることが認められ、右訴状記載の請求の趣旨原因によると、本件原告は、当初より右被告の却下処分を受けた者即ち初島町であることが充分了解できるから、前記当事者表示の記載方法にかかわらず、本件訴訟の原告は初島町であると解するのが相当である。
次に、普通地方公共団体が訴訟当事者となるためには、その議会の議決を要するところである（同法第九六条第一項一〇号）けれども、議会がその議決をなさないときは、当該団体の長において、議決すべき事件を専決処分できるのであり（同法第一七九条第一項）、成立に争いない甲第二号証によると、初島町長は、昭和三三年六月四日同町議会を招集して、本件訴を提起することの承認を求めたが、同議会がこれに対し何らの議決をしなかつたので、同町長において、右専決処分として本件訴を提起したものであることが認められるから、本件訴は適法に提起されたものというべきである。
二、そこで、本案について考えるに、自治紛争調停委員の調停に付せられるべき紛争とは、普通地方公共団体相互の間又は普通地方公共団体の機関相互の間の紛争であることは、同法第二五一条第一項の規定により明らかであり、地方自治に関する紛争であつても、普通地方公共団体と、国の委任事務処理機関としての普通地方公共団体の機関との紛争の如きは、右規定による調停に付せられるべき性質の紛争ではないと解する。
三、同法第七条第一項の規定による市町村合併に関する都道府県知事又は同議会の事務が、原告の主張するような普通地方公共団体としての事務か、被告の主張する如く国の機関委任事務であるかの点について考える。
市町村は、最も基礎的な地方公共団体であり、且つ国の最小行政区画でもあり、市町村はその区域を限界として、地方自治法等によつて国から種々の公法上の権限を認められている（いわゆる地方自治権なるものが地方団体それ自身固有のものであるか、それとも国から与えられたものであるかは、議論のあるところであるけれども、憲法がその第八章の地方自治に関する諸規定を設けていること自体及び右憲法の規定、地方自治法等の我国地方自治に関する法の体系からするならば、地方公共団体に自治権を認めて地方行政の民主化を図るとともに、それを国家の統治機構の一環としているものというべく、地方公共団体の自治権は、法律により国から与えられたものと解すべきである。）。従つて、市町村に対し如何なる区域内における自治権能を認めるかは、本来国の決定すべきことであり、その区域を変更する市町村の廃置分合に関する事務は、国の事務と解すべきである。この点は、地方自治法第五条第一項に「普通地方公共団体の区域は、従来の区域による。」との規定があること或は同法第七条第二、第三項、旧町村合併促進法第三三条、新市町村建設促進法第二九条第三項等の規定による内閣総理大臣の権限等によつても窺いうるところである。
しかしながら、市町村の廃置分合は国のなすところであるとはいえ、地方住民の利害に直接影響のあるものであるから、関係市町村の議会の議決を経た申請がなければこれをすることができないのであり（地方自治法第七条第一項第五項）、更に都道府県は市町村を包括する（同法第五条第二項）もので市町村の廃置分合に利害関係が切実であるから、当該都道府県議会の議決を経た上都道府県知事がこれを決定するのであり（同法第七条第一項）、従つて、地方住民の意思に反してはその廃置分合はできず、その自治権は旧市町村制度と比して、格別の保障を受けているものである。右市町村の廃置分合に関する都道府県議会の議決についての規定はは、右のような趣旨の下に設けられた特別の規定と解すべきであつて、右の規定があるからといつて、前記のように本来国の事務である市町村の廃置分合が都道府県の事務であると解するのは適当でない。
以上のように、市町村の廃置分合は本来国のなすべきところであるが、同法第七条第一項の規定によつて都道府県知事にその処分権を委任したものであり、従つて、知事としては、関係市町村の申請があつても、知事においてその処分を行うことが適正を欠くとか或は不合理であつて、住民の福祉に反し、かつ、地方自治の本旨にもとると認めるときには、その処分を行わないこともできるというべきである。
四、そうすると、原告が主張するような、本件初島町と下津町との合併に関する原告初島町と和歌山県知事との意見の対立による紛争は、普通地方公共団体たる初島町と国の事務を委任された機関としての和歌山県知事との紛争であり、かつ、結局は同知事の決定に委ねられた事項についての紛争であるから、同法第二五一条の自治紛争調停委員の調停に付することができる自治紛争と解することはできない。（もつとも、かく解するときは、本件原告主張の事案のように、関係市町村住民の多数が廃置分合を欲しているのにかかわらず、これを為し得ず、地方住民の意思を無視する結果となる事態が生ずることが予想され、不都合というべきであるけれども、そのような事態を如何にして解決するかは立法上の問題というべきであり、同法第二五一条或は同法第七条の規定からして、このような紛争も自治紛争調停委員の調停に付すべきものということはできない。）
五、以上説明した通り、原告主張の本件紛争は、同法第二五一条の自治紛争調停委員の調停に付することができないものであるから、原告の調停申請を却下した被告の処分は適法であり、この被告の処分の取消しを求める原告の請求はその理由がないものといわなければならない。よつて、原告の請求を棄却し、訴訟費用の負担については民事訴訟法第八九条に従い、主文の通り判決する。
（裁判官 石田哲一 地京武人 石井玄）